石猛 | 现代大学产权制度剖析

“产权”是一个不断发展的概念。在人类未出现之前或人类未使用某种物品之前，社会上存在的只是一种纯粹的自然物，由于人与物之间没有明确的归属关系，所以也就谈不上所谓的产权。后来，因为社会生产和生活的需要，自然物品与人产生了归属关系，人们不断将这些自然物品变为公共物品和私人物品，财产所有权或产权的观念便随之而产生。随着人们社会活动的丰富，资源日益稀缺，结果就出现了排他性的产权，人们的产权关系逐渐明确，产权制度也就慢慢建立，与产权制度相适应的社会制度也慢慢健全，人类也进入了文明社会。

由此来看，产权概念因其发展性而具有历史性，它的源头与核心都是财产所有权。排他性产权的出现或产权制度的建立依赖于两个条件：其一，物品对于人们来说具有现实的或潜在的价值，即物品能满足人们的生存生活需要；其二，物品的数量是有限的，即物品相对于人们的需求来说是稀缺的。^［1］也就是说，并不是所有的资源都具有产权价值，只有当资源稀缺、人们具有占有欲望时，这种资源才具有产权价值，资源才能上升为产权。因此，产权从本质上来说是一种排他性的权利。根据不同的逻辑和主体的需要，可以对产权有不同的解读。当前比较受认可的是，产权实质上是一种权利束，是围绕财产而形成的所有权、处置权、收益权、经营权等一系列的权利，现代经济学家对产权的界定范围更大，不仅包括物的形式的财产权利，还包括因专利、著作等资源产生的各种非物质形式的财产权利。

现代产权理论可以引入高等教育领域，其重要原因就是资源稀缺。由于有限的资源只能提供有限的产品，所以教育资源要素的稀缺最终也会导致教育服务供给的稀缺。面对资源的稀缺的现实，引入产权理论就变得非常重要。

与现代大学相对应的是中世纪大学。中世纪大学很重视自治与自由，而外部力量又不断试图干预学校办学，所以为了保持自治与自由权利，大学不断以罢课、迁徙对抗外部力量的干预。牛津与剑桥大学的发展就与教师的迁徙相关，“自治大学”也因此而得名。中世纪大学的入学注册制度比较宽松，对入学时间没有严格的要求；学生入学后也具有相对的校际间流动的自由，只需要最后通过学位考试即可，但宗教信仰却是决定学生入学的重要标准。由于只有少数的人有机会接受大学教育，所以学生总体数量也不是很多，一般介于200-800人左右。受到这些因素的影响，大学的流动性很大。可以这样说，在整个初期阶段，中世纪大学都鲜有校舍、图书馆和实验室，教师一般都是在教堂、家里授课，所以这个阶段学校难有产权可言，少有产权的概念。

无论以黑暗来形容中世纪是否欠妥，但宗教具有相当权威在中世纪却是不争的事实。由于教会主导了当时的社会慈善事业，所以社会财产只能先捐给教会，再由教会行使捐赠权。随着大学的发展，教会不断增加对学校的捐助，其对学校的影响也因此而逐渐增大。由于捐赠行为的存在，捐赠财产的所有权和管理权等问题也就日益突出。在这个问题上，按照罗马法、教会法和日耳曼法等法律所提出的关于财团法人或社团法人享有捐赠财产的规定，中世纪大学作为独立法人应该享有法人财产权，法人财产权归属于学校而非教师或学生个人，学校的债权或债务属也归于学校而不归于教师与学生个人。但对于中世纪大学来说，教会作为受委托人拥有财产所有权，而僧侣可以行使具体管理权和处置权。这样，教会实际上就拥有了财产所有权和处置权，在处置这些财产时，他们并不会咨询或尊重捐赠人的意愿。后来，随着世俗权力的增长、教会影响力的削弱、市民自觉意识的觉醒，社会对学校捐赠财产的管理和处置争议颇多。其主流观点认为，“法人之目的及其管理方法，应由捐款人自由决定，且拟于贫病救济之外从事于教育艺术等文化事业，及之势崛兴，对于旧教攻击甚烈。此种捐赠财产，遂亦趁势化为完全独立之法人，是为财团法人”^［2］。随着法人社团虚构理论的提出，受上述观点的影响，法人这一概念逐渐应用于大学。参照财团法人制度，大学的董事会或理事会拥有了财产管理权。此时大学的产权关系与中世纪大学已经有很大的不同，表现在学校财产主要来源于学费、社会捐助，同时也有政府资助；大学作为法人享有法人财产权；教师、学生等产权主体享有收益权，学校之外的人并不享有收益权；捐赠者、董事会或理事会等各利益相关者享有管理权。古典大学之后的大学产权制度已经出现产权主体多元化的趋势，所有权和收益权已经比较明确。

至柏林大学等一批现代大学建立之后，因举办者和办学方式的变化，学校产权也发生了转变。现代大学与中世纪的古典大学是不同的，一方面，现代大学的举办者有政府、企业、个人、社会团体，而古典大学主要是教会办学；另一方面，办学方式也是不同的，古典大学因其举办者的宗教性而具有封闭性，学生多供职于教会和国家机关，而现代大学已经改变了过去封闭办学的观念，已成为社会的中心，与社会的联系不断加强。现代大学在举办者与办学方式方面的变化，导致了大学产权方面的诸多变化，主要表现在大学财产所有权与经营权的多元化、复杂化。举办者的多元化必然导致产权主体多元化，而产权主体对产权的需求又存在差异，所以，产权主体的多元化必然导致经营权与收益权的复杂化。而根据现代产权的概念，现代大学产权已经不仅仅是大学法人对学校组织的有形资产所享有的财产所有权，还包括对无形资产的所有权；不仅包括大学法人对大学财产的所有权，还包括产权主体因财产使用而形成的经营权、收益权、处置权、转让权、监督权等权利。

产权制度的产生至少需要具备两个条件：一是资源的稀缺性；二是经济主体或利益主体的多元化。^［3］而经济主体或利益主体的多元化直接导致了投资主体多元化，这正是现代产权制度的重要特征，与此相适应，产权主体趋向多元化。这样，在有限的高等教育资源使用过程中，必然会存在一些矛盾或冲突，为了解决这些矛盾和冲突、调节和规范主体行为、稳定教育秩序，现代大学产权制度应运而生。

现代大学不同于古典大学，现代大学的产权制度与古典大学也有所差异。在现代大学产权制度的发展问题上，一定程度来说，美国私立大学的发展过程同时也是现代大学产权制度逐步完善的过程。以美国现代大学为代表的现代大学制度是世界各国学习的对象，与其他国家不同的是，美国形成了与其大众化相适应的强大的私立教育系统。美国现代大学制度体系在20世纪初建立，但在此之前，美国就已经有了私立教育与公立教育的划分。国内战争之后，美国的公立和私立学校开始分化。政府通过法律赋予私立大学与公立大学同等的权利，保障私立大学独立自主的法人地位，使私立大学产权的安全性得到保障；政府不再对私立大学直接投资，经费来源逐渐多元化，使私立大学由传统的接受财政拨款和社会捐助走向独立，私立大学的产权结构因此得到了比较清晰的界定。当前，美国的私立高等教育产权制度已经相对完善，现代大学产权制度体系比较成熟。此时的大学已经成为一个重要的民事主体、公民个人、受教育者在产权问题上也有了新的关系，现代大学产权制度的内涵更加丰富。

第一，产权归属清晰是现代大学产权制度的首先要求。在经济领域，谁投资谁就拥有产权，谁就会受益，这种产权是相对清晰的。产权归属清晰是现代产权制度的首要要求，自然也是现代大学产权制度的首先要求。如果连产权的主体和产权的范围都不能界定清晰，那么法人组织的财产权利就会受到破坏，其他产权主体的相关权利也得不到尊重。所以，明确的产权界定是现代大学产权制度的核心内容，也是建立归属清晰的产权制度的内在要求。产权界定就是指通过法律规范调整和确定教育资源、教育资产权利的归属，这种权利的归属以及相应权利责任的规定形成了基于产权的后续活动的效率基础。在产权制度中，产权界定包括法人产权和自然人产权的界定。^［4］

第二，所有权的界定是产权界定的关键点。在大学产权权利束中，所有权是核心，财产所有权界定清楚了，其他权利和权能自然也就界定清楚了，因此产权界定关键要界定好所有权问题。大学的所有权一般理解为学校所有权，这是广义的产权。但由于大学的特殊性，不能笼统地说大学产权归谁所有。在现代高等教育体系中，大学主要有公立大学、私立大学、营利性大学之分，在我国私立大学也就是民办大学。在这一体系中，大学组织作为法人享有法人财产所有权，但是由于不同法人资格对外表现出不同的法人财产权，所以我们看到了不同形态的法人。像公立大学和营利性大学，是国家或个人投资举办的大学，在产权上归投资者所有，所以这些投资者享有所有权与控制权。国外的非营利性大学，主要是因财产捐赠而形成的大学，捐赠者一旦形成捐赠事实，他们就对财产失去了事实上的所有权，包括财产控制权和财产收益权。这些大学被赋予财团法人或信托法人资格，大学董事会享有财产管理权，但并不拥有财产所有权。我国的民办高校是在复杂的背景下出现的，其目的是为了充分利用民间资本来发展高等教育。既然存在一种双向目的性选择，那么这种法人形态就在现实中表现出了不同于其他大学法人的形态。

第三，产权主体广泛地拥有产权权利。在大学组织产权形成过程中，政府、社会、捐赠者、教师与学生等都参与了产权主体的构造，所以他们都是产权权利的构建主体或自然主体，大学产权结构的多样化正是缘于这种产权主体的多元化。因为他们都是产权的构建主体，所以都平等地享有各种具体的权利，即占有、使用、支配等权能，也包括其他收益权。在具体的办学实践中，这些权利表现为控制权、经营权、监督权和收益权等。当然，因为信息源的不同，各产权主体不能平等地享有学校经营的信息，因此，产权主体与产权权利并不能形成一一对应的关系，产权主体平等地享有具体权力的中介是他们之间所形成的委托代理关系。

1.大学法人主体地位没有真正确立

大学的法人主体地位问题与高等教育管理体制有关，可以从产权的角度寻找突破口。产权界定清晰是现代大学产权制度的首要要求，其主要内容是界定清楚产权的主体和产权的范围。新中国成立后，我国实行的是计划经济管理体制，在教育上表现为集权管理、。受其影响，大学归国家所有，所以无论是公立大学还是私立大学，其资产都要归国家所有；学校经营权属于国家，大学和政府的关系往往是一种行政隶属关系，政府既有举办权又有管理权，学校则处在被管理、被控制的位置。在这种产权安排下，大学没有独立的法人产权，受教育者往往只能被动接受教育，而没有选择教育的权利，社会与公民个人也没有监督、评价教育的权利。

改革开放以后，在经济体制改革的大背景下，民间资本被大量引入，这时建立适应多样化产权主体的大学产权制度成为高等教育发展的必然需求。及至1998年，，以法律的形式规定了高校的法人资格、民事主体地位，以及校长的法定代表人身份。这在形式上标志着我国的现代大学获得了法人主体地位，标志着大学法人产权制度在形式上的确立。之所以称之为一种形式，最主要的原因是大学的法人主体地位实际上还没有真正建立。

2.自然主体权利残缺

从举办者、社会团体和社会组织的角度来看，不同类型的大学，产权制度有所不同。现代大学的产权权利有其特定的内涵，但在办学实践中，部分产权权利却存在残缺和稀释的问题。完整的产权权利是产权制度发挥限制、激励作用的基础，但由于某种原因，部分权利却因被弱化导致产权不完整，即产权残缺；部分权利因受到某种约束而使产权受损，即产权稀释。无论是产权残缺还是产权稀释，它们所反映的都是产权缺失、产权不完整的问题。总体而言，我国的大学，不仅大学组织的法人地位没有完全确立，其产权主体的具体权利也存在一定的缺失，导致大学产权在产权结构上的混乱，其中最突出的一点就是产权主体缺少收益权。

修法以前，我国法律明确规定，教育不得以营利为目的。其本质只是说大学组织的营利不能用来分配。这恰恰说明，大学办学是可以营利的，是有剩余的，而且确实是有剩余的，这些剩余主要表现为货币与无形资产。但不以营利为目的，却剥夺了各产权主体的剩余索取权。在我国，对办学剩余有强烈索取权的大学组织是民办高校。民间资金进入大学教育，是一种投资行为。投资一般是要求回报的，这种回报可以是有形的资产，也可以是其他的无形收益。在国家办学资金短缺的情况下，有形的资金收入可能是投资的重要诉求，但排斥剩余索取权的制度设计无疑妨碍了社会资金进入教育领域，这对教育的发展是百害而无益的。另外，产权残缺导致了资产的保值与增值缺乏一定的激励，更为严重的是滋生了机会主义和道德冒险行为。因为制度总有其脆弱性的一面，当索取权被禁止时，总会出现一些机会主义和道德冒险行为来攫取学校的财产，这对教育信誉与办学资源的集聚都是有害的，现实中一些民办高校破产或被迫出售往往是出于这种原因。

1.完善法律，明确产权归属

现代大学产权制度对产权的界定主要是对产权主体和产权范围的界定。对于产权主体，一是学校法人独立地享有学校法人财产权，二是建构主体享有收益权等权利。学校法人所享有的财产权利是学校财产出资人所出资的财产，法人财产主要包括物的权利，包括所有权、用益物权和担保权等，其中财产所有权是主要方面；债的权利，即财产在运动流转中所出现的财产关系；知识产权等。在法人财产权之外，各构建主体也充分地享有完整的产权权利，表现为归属权、占有权、使用权和支配权等权能，以及伴随权能而来的各种收益权或综合权利。

我国大学目前产权制度最大的问题就是法人身份不明晰，学校的法人地位问题没有得到保障，这就导致学校的产权制度也呈现出一种混乱的状态。而大学的产权制度与法人制度又是紧密相连的。所以，我国现代大学产权制度的确立。首先，应该做的就是通过法律明确规定大学组织的法人主体地位，使大学成为具有平等地位的民事主体；明确大学组织拥有独立的财产和经费，拥有独立完整的大学法人财产权。其次，保证各产权主体享有收益权等产权权利。根据产权经济学的理论，界定到自然人的产权才是最清晰的产权。收益权又是财产所有权之外，各产权主体最关心的权利，因此，法律应该明确规定产权主体的收益权，使各产权主体享有完整的权利。学校是非营利性组织，发展主要靠资金投入和组织营利。而学校又是非营利性组织，组织营利虽然不能用来分配，但应该照顾投资者的利益，有时候可以给予投资者或各产权主体以综合利益。第三，法律明确权责相称。法律明确了法人财产权以及各产权主体的权利之后，也应该明确他们应该承担的责任。现代大学制度的产权安排，不能出现没有责任的权利。就像教师作为学校人力资本的所有者，我们强调他们有教学、科研等方面的责任，就应该给予他们一定的权利，包括收益权、监督权等。

2.完善章程，确定产权结构

在中世纪大学尚未形成正式组织之前，学者团体有自己的内部章程，这对约束行会内部成员的行为起到了一定的作用。后来，获得最高权力机构颁发的特许状成为大学成立的必备程序，这个特许状也在一定程度上成为大学章程的重要组成部分。这里的章程，是由大学与权威当局共同制定而成文本，所以具有相当的权威性。这时的大学章程通常包含两部分内容：一是请求成立大学的当地申请文书；二是从教会或皇家机构的文书中摘录的段落，然后组装成一个标准化的文件。^［5］这时的大学章程已经与现代大学章程非常相近，对于约定产权归属、产权运行都起了一定的作用。后来的达特茅斯学院案在大学章程建设方面使美国认识到只有给予大学章程法律属性的意义，才能保护大学的法人权力，才能不会对它随意干涉，由此，“章程的性质从皇家权威认可的公共机构的许可证转变成为了法律权威之下平等主体之间的契约关系”^［6］。在这种契约关系之下，大学法人产权归属、产权结构及运行机制等问题都成了大学章程所必须要解决的问题，而国外大学章程的意义就在于它以法律的形式界定了产权、产权结构及运行机制等问题。

一个完整意义上的大学章程应该包括特许状、大学法令和董事会规则，而目前我国无论是理论界还是实践中的大学章程主要指大学的管理规则^［7］。因为是一种管理规则，所以并没有解决产权归属、产权运行的问题。即使当前的大学章程有法人属性、产权归属等方面的规定，但由于没有法律的约定以及制定程序缺少应有的严肃性，而成为毫无实际意义的空头文件。当前，我国政府正在梳理并委托大学制定章程，试图通过制定章程来确保大学独立自主的办学地位，提高高等教育质量。这时大学应当利用这一政府委托代理机遇，从现实和长远发展需要着眼，将章程制定作为一项专业工作来对待，以教授为主体，扩大各利益相关群体的代表性，将章程应当解决的问题与能够解决的问题结合起来，以应当解决的问题为导向，以能够解决的问题为重点，谋求大学领导管理体制和治理结构的创新，提高大学章程的科学性与有效性。^［8］通过给予章程法律属性，在国家法律的框架内，进一步明确现代大学的法人地位，确保大学的法人财产权利，不断扩大学校办学自主权；完善学校产权结构，保证各产权主体的权利；完善治理结构，保证产权主体的利益，在循序渐进中不断完善我国现代大学产权制度。

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本文原载于《现代教育管理》2016年第9期