【思想之光】荆珍：国际气候变化制度下的森林机制探析

作 者： 荆珍

编 辑： 璐

森林在应对气候变化中至关重要，因为森林生态系统通过吸收树木、土壤和空气中的碳来影响地球的气候条件，碳汇对全球碳循环必不可少。国际气候变化制度下的森林机制中土地利用、土地利用变化和林业（LULUCF）、清洁发展机制（CDM）和减少毁林和森林退化所致碳排放机制（REDD）等引人注目，。进行国际气候变化制度下与森林使用和管理相关的改革，引入具有约束力的义务，要求成员增加森林覆盖率等，将有助于改变世界森林状况。

。UNFCCC的问世令世人瞩目，现已有192个缔约方批准了该《公约》。国际社会意识到气候变化对人类影响的严重性和巨大挑战，社会、政府和企业正处于气候变化责任的困境之中。UNFCCC将温室气体的排放归因于工业化，要求其承担责任，并为在国际层面解决气候变化问题创建了一个基本框架。

UNFCCC规制森林，因为森林有吸收和储存碳的能力。“森林”这个词规定在UNFCCC第4条中，这个定义包含所有类型的森林。UNFCCC第2条规定了其首要目标：“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。”这个目标已经多次在国际、及地方政策文件上出现。尽管如此，地球的气候条件和模式正在以惊人的速度发生变化，有些人认为危险的人为干扰已经发生。发生变化的数据和“预防原则”的应用，成为应对气候变化的国际义务的基础。我们需要采取进一步的措施来解决气候变化问题，其中很重要的就是进行政策改革。

1997年通过的《京都议定书》对国际环境法的发展是开创性的。它制定了目标方向，即“将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害”，创造了新的灵活的实施机制，即清洁发展机制、联合实施机制和排放交易机制，创建了一个强有力的谈判机制，以及会计和报告制度。这些机制和制度允许发达通过碳交易市场等方式灵活完成减排任务，而发展中可以获得相关技术和资金。

总之，国际气候变化制度是卓有成效的，同时也不得不继续解决新的和具有挑战性的问题。

目前，在国际气候变化制度下，有两个主要的国际森林法律，一个是UNFCCC；，是UNFCCC的补充条款。

（一）UNFCCC

UNFCCC第1、3、4条中都有“汇”的内容。

第1条规定了关键概念，这对理解UNFCCC的目的是非常重要的。在这里，“汇”意味着消除温室气体的任何过程、活动或机制。这个定义是宽泛的，足以涵盖所有吸收二氧化碳的过程，如由树木、草地和土壤提供的服务。

第3条规定了UNFCCC的原则，即第3条第1、2款规定的共同但有区别责任原则，第3条第3款规定的预防原则。第3条第3款也承认“汇”，即所有的“政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况，并且应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门”。

UNFCCC第4条第1款d项确立了与林区相关的义务：“促进可持续管理，并促进和合作酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态系统。”在第4条第1款下，各成员方必须：形成和更新库存的温室气体的排放和清除，包括因森林砍伐和森林管理活动而发生的清除；形成减缓气候变化的程序，包括努力解决排放和汇，包括森林和土壤；促进较低的温室气体排放的行业包括林业部门的技术进步；促进汇和储存的可持续森林管理；准备适应气候的影响，并为可能会受到洪水、干旱和沙漠化影响的地区制定相应的计划。

UNFCCC对依赖森林的发展中给予特别认可。第4条第8款规定，需要各方考虑公约义务的影响，鼓励将资金、保险和技术转让给这些。理由是，依赖森林生存的发展中在面临解决有关气候变化问题时承担了不公平的负担。这里强调的是不公平的负担，而不是UNFCCC的承诺。

（二）《京都议定书》

《京都议定书》是一个单独的法律文件，必须独立于UNFCCC，单独给予批准。UNFCCC的成员最好也成为《京都议定书》的成员，所有成员国在这两个文件下履行它们的义务。但是，现实很残酷，美国没有批准《京都议定书》。

《京东议定书》的实施影响到全球经济，也影响到许多行业。《京东议定书》创建了一个机制，成员国可通过实施减排的国内政策，或者通过投资其他的有关项目来减轻自己的减排负担。这个灵活的方法降低了实施减排活动的成本。

《京东议定书》第3条要求成员减少森林砍伐，因森林作为温室气体排放的汇，可以吸收、储存温室气体，减缓气候变化。《京东议定书》第3条第3款还包含造林、重新造林和避免森林砍伐等特定的森林活动。这三项活动必须包括在成员国的报告中，报告必须是透明的和可认证的。附件一成员在发展中投资森林项目，清洁发展机制造林规则生效，其目的是协助未列入附件一的缔约方实现可持续发展和有益于《公约》的最终目标，并协助附件一所列缔约方实现遵守第3条规定的量化限制和减少排放的承诺。

（一）LULUCF

最早《京都议定书》草案的第3、4、7条涉及汇和源的会计规定，但是条款规定并不清晰。通过几年的实践，这些条款才不断被完善。

这个条款名为“土地利用、土地利用变化和林业”，冗长而不清楚。不仅条款的名称，而且条款本身也过于复杂。“土地利用”指影响排放水平的土地活动；“土地利用变化”指土地使用的目的被实践改变；“林业”指森林内的活动作为汇，或作为温室气体排放源。

各成员还关注“泄漏”的概念。这个概念指的是在一个区域减少排放，却增加了另一个领域的排放，尤其要考虑国际层面的泄漏。例如，发达严重依赖来自发展中的进口产品，国内的温室气体排放降低了，发展中因为生产这些出口产品，温室气体的排放量却上升了。

1.定义

森林、植树造林、重新造林和森林砍伐等关键概念都需要定义。2001年在马拉喀什举行的COP第7次会议，最早就一些关键的定义如“森林”、“植树造林”、“砍伐”等达成一致。现在的定义体现在COP第11次缔约方会议第7次会议的报告中。此外，再生长、森林管理、农田管理、牧区土地管理四项土地管理活动将纳入会计实践中。应该明确森林认证制度和《京都议定书》之间的联系，以使可持续森林管理及其实践包含在《京都议定书》程序之中。

2.范围

考虑到相当数量的碳存储于土壤和植物中，为了应对气候变化，植树造林是一种比创建新的低碳能源更廉价的替代方案。但社会还是特别需要发展低碳能源。人们担忧气候变化制度会阻碍清洁技术的发展，不希望森林和土地管理成为对此的反向激励。

为了解决这些问题，人们决定限制产生于这类活动的信用总量。每一成员方将被分配一定的森林和土地管理的信用额度。这些限制在COP第7次会议中作出。^[1]为防止在发展中成员生成碳汇信用，建立了更便宜的森林碳汇，引入了总量。依据1990年的水平，这个总量是成员温室气体排放量的1%。林业活动只能用于抵消1990年的水平。^[2]土地管理活动没有设置限制，因为它只是通过这些活动存储少量的碳，因此没有必要确定总量。

3.非永久性

碳存储在这些产品中，被看作自然循环的一部分，碳存储的量和持续时间是不稳定的。相反，碳存储的数量是不断变化的。这种自然循环的碳储存出现困难，因为这些实践包括在会计框架内。如果碳存储量是非永久性的，这就引出了一个问题，即如何以碳会计形式认可这些活动。

缔约方会议形成会计实践。如果当事人选择在会计实践中使用森林汇，他们将可能在两个方面承担责任：首先，他们必须有碳信用；其次，他们必须承担森林、土壤和植被自然生命周期的排放所导致的结果。如果国际社会采取一个完整的碳会计框架，即一个包括所有排放和清除所有池中的土地管理和相关的温室气体，没有时间中断，然后与非永久性相关的风险可能会严重影响一个的践行承诺的能力。

4.不确定性

森林、土壤固碳和其他植被的吸碳能力在很大程度上有科学上的不确定性。而森林的碳储存能力与土壤和植被相比，有更大的不确定性。该主题已发表有研究成果。^[3]将未达成明确科学共识的活动包括在会计框架内，是有疑问的，因此也很难应用于会计实务中。

5.可信性

可信性概念的目的是为了将森林活动纳入会计框架。只有规定的活动，比如植树造林、再造林、再生长、森林管理、农田管理和牧场管理等可用于会计实践。这也意味着所有现有的碳汇不会被自动纳入会计计算中去。现在把土地和森林管理活动纳入会计系统的框架中，可能会引发腐败问题。

6.报告要求

要求各方识别依据LULUCF指导方针依法使用的土地，此被称为“京都的土地”。这增加了报告方的负担，因为必须对几乎所有的“京都的土地”的有机碳作出解释，这将是一个很大的工作量。还要求成员有能力和技术来监控有机碳存储的过程。

7.木材产品

在目前的会计实践中，假设树木一旦被砍伐，碳存储减少，就必须及时报告。这一会计实务不等同于科学理解。目前，存储在收获木材产品中的碳没有资格被纳入到会计库存中。

8.生物多样性

森林活动包含在国际气候变化框架中，这意味着，目前森林政策正面临着国际气候变化制度的挑战，森林实践和生物多样性的兼容性就是挑战之一。森林有助于减缓气候变化，森林碳汇有助于保护森林中的生物多样性。一个潜在的冲突可能会出现在林业规则与实践中。例如，一个土地所有者种植多种树木，因树木吸收了二氧化碳而得到了经济激励。然而，种植这些树木可能会破坏土地上原有的生物多样性。这是一个值得探讨和研究的问题，不仅有科学意义，更有政策、法律意义，倡导什么，禁止什么，根据什么给予经济激励，其价值取向如何，是减缓气候变化优先，还是保护生物多样性优先？如何确定其性价比与比例？

这些问题在马拉喀什缔约方会议上得到了一定程度的解决，COP第7次会议通过的《马拉喀什协定》第3条第3款和第3款第4项规定，活动必须致力于保护森林生物多样性和自然资源的可持续利用。成员必须报告他们的行政和立法程序以确保这一点。有人认为，报告要求做的还远远不够，因为他们只要求成员提供关于法律的信息，而不需要切实的保护生物多样性的成果信息。

9.未来土地利用、土地利用变化和林业的指导方针

理解和实施当前土地利用、土地利用变化和林业会计规制框架是很复杂的。这主要是由于创建一个基于不完整的知识和不确定性的框架，是非常困难的。为确保土地、土地利用变化和林业框架的完整性，每个成员都应该确立激励措施，实现低排放，制定陆地碳储存的政策与法律框架。

当前的政策与方针存在许多缺陷，需要修改和完善。首先，不是每个成员都能达到《马拉喀什协定》第3条第7款的要求，建议修改第3条第7款，以便各方的森林砍伐率包含在其实际的配额中。其次，应设上限限制，使森林管理活动能够被纳入会计库存中，应该鼓励改进森林管理。最后，应该考虑把木材产品包含在第二承诺期中。2006年政府间气候变化专门委员会为温室气体清单指南提供了几种方法，它们已经将收获木材产品包含在报告指南中。

（二）CDM

CDM是根据《京都议定书》第12条建立的发达与发展中合作减排温室气体的灵活机制。它允许工业化的投资者在发展中实施有利于发展中可持续发展的减排项目，从而减少温室气体排放量，以履行发达在《京都议定书》中所承诺的限排或减排义务。

1.灵活机制

《京都议定书》创建了三个灵活机制，即清洁发展机制（Clean Development Mechanism）、联合实施机制（Joint Implementation Mechanism）和排放交易机制（Emissions Trading Mechanism）。清洁发展机制允许发达投资于发展中的减排项目，并记录在它们的排放清单中。发达因此降低了交易成本，并使发展中减少排放。联合实施机制允许发达投资于其他发达的减排项目，并将这个活动记录在它们的排放清单中。排放交易机制允许发达交易未使用的排放单位，这已在《京都议定书》下分配。

2.CDM碳汇政策

将森林碳汇包含在清洁发展机制中，其模式会导致之间谈判平台的，由此导致对森林政策有共同利益的建立联盟。在国际气候变化谈判领域，这种森林谈判模式是最具争议的。有人反对在清洁发展机制中加入森林碳汇，认为发达可以利用它推迟国内减排政策和措施的实施，会削弱气候友好技术的发展竞争力。支持该机制的联盟则认为，投资林业部门对解决全球森林砍伐是至关重要的，森林项目投资通过提供多样化的收入和其他社会经济效益，给当地社区带来社会福利。^[4]森林实践与清洁发展机制结合在一起，将森林包括在清洁发展机制中，还导致了繁琐的实施模式。

实施清洁发展机制的森林项目存在一系列相关的法律问题，包括：合格森林实践的定义；“总量”规制信用汇的数量的机制创建；为森林实践创建独特的减排信用认证；创建CDM林业实践的实施方式；定义与碳有关的土地和财产权利；提供与清洁发展机制的汇相关的市场需求和交易成本；形成在发展中实施森林实践的能力。

3.合格的森林活动

从森林活动的减排信用认证角度来看，森林活动分成造林和再造林两种。根据清洁发展机制，保护现有林区被称为“减少毁林和林地退化造成的碳排放”（REDD）。森林的定义是：最小面积0.05～1公顷土地，其树冠覆盖为10%～30%，同时树木最低达到2～5米的高度。这一定义适用于清洁发展机制下的碳汇项目，也适用于土地利用、土地利用变化和林业模式，同时也被COP第9次缔约方会议的清洁发展机制所采用。

许多活动被定义为造林和再造林，包括农林项目，种植园，森林景观恢复项目，退化土地或受保护的土地上的森林景观恢复项目，社区森林项目，其他木材生产、生物质能或流域管理的造林或再造林项目。

4.总量限制森林碳汇

限制清洁发展机制下碳信用的数量有总量限制。在第一承诺期，成员可以要求1990年的基准年排放率的1%作为碳活动的信用。这意味着清洁发展机制信用总汇的5%可以包含在会计库存中。

5.认证减排碳汇信用

造林或再造林活动产生减排信用，并可认证，这不同于根据清洁发展机制生成的其他信用。与能源相关项目的最大区别是碳储存在森林中的暂时性。造林和再造林活动可以生成两种信用：临时的减排信用和长期的减排信用。

临时的减排信用必须每5年更换一次，5年期限结束。长期的减排信用有60年的期限，但仍必须每5年认证一次。而长期减排信用虽有更长的期限，但它们仍然是需要更换的。期限越长意味着价格的上涨与不稳定，可预见性差。信贷价格可能在未来显著增加，这抑制了清洁发展机制下碳汇信用的投资活动。每5年认证一次还涉及交易成本。然而，在实现减排目标方面，它可被看作是一个很可取的方式。

6.实施模式

认证减排信用要经过一个复杂而漫长的过程。为获得清洁发展机制下的信用，需要遵循以下几个步骤：一是背景研究，确保选择一个合适的项目地址。在这个阶段应考虑土地所有制问题，土地的法律地位？谁拥有土地？谁使用或占有土地? 谁将代表土地行事？法律是否要求将目前的土地使用权纳入项目设计中？如果土地利用发生变化，批准和重新划区是否必须？开展这个项目需要获得其他许可吗？二是提交产品设计文件。文件必须符合要求，要概述项目的性质和目的。三是基准的选择方法，用于确定项目排放的数量。可以创建自己的基线方法或者使用一个已经存在的方法。四是《京都议定书》缔约方会议项目的认证。五是指定经营实体，提交注册认证报告。六是审查项目区域，确保符合项目设计要求。七是减排认证，即成员提出第一认证日期，且每5年举行一次。八是认证，即对指定经营实体进行项目认证活动。九是颁发减排信用认证。批评者认为，复杂的过程减少了实施温室气体减排项目的数量，这是最大的问题所在。

7.财产权

减排信用认证带来的一系列权利通常受合同法保护。一般来说，合同在合同期内规定与土地相关的权利与义务。通常合同的条款要包含确保合同符合碳汇目的的条款。这种合同处理的问题包括：种植园维护、种植幼苗的死亡、收获模式、风险问题如火灾和害虫、成员双方约定的财务安排等。合同还包含一个条款，使经过认证的减排信用成为一个单独的可转让的权利。

8.能力开发

清洁发展机制在发展中实施，项目是否成功主要取决于这些的制度安排和规制能力。此外，其他国际制度面临的与森林相关的能力问题，也将是国际气候变化制度面临的问题。

9.CDM的碳汇市场需求

清洁发展机制内的碳汇规制框架在2003年的COP第9次会议上通过。这个文本在第一承诺期内影响碳汇吸收项目。树木生命周期平均是5～15年，对信用来说，这个周期有点短。作为解决这个问题的方法，发展中应该单方面创造信用，并在国际市场上出售，预计会有信用需求，而不是吸引到投资项目。欧盟已决定排除碳汇认证的减排信用交易计划，这减少了潜在的对森林碳汇信用的全球需求。

此外，我们不应该忽视碳汇项目的社会、经济和环境效益。在某些，森林碳汇活动将在降低碳排放方面发挥至关重要的作用。但在巴西，25%的碳排放来自农业，而56%的碳排放来自其他土地利用活动。这些数据表明了有些要求退出某些造林和再造林项目的原因。

清洁发展机制下的碳汇项目有提供一系列好处的潜力，包括在发展中减少排放、改善发展中的环境、提供生态系统服务、进行创收、改善当地社区人民的生计等。发展中需要用来自发达的资金实施这样的项目。为发展中的项目提供资助，一定是在未来气候变化谈判中国际社会高度关注的问题。

（三）REDD机制

《京都议定书》下的森林活动被限定为造林和再造林。在《京都议定书》的森林谈判中，与避免森林砍伐相关的问题一直未解决，也没有载入文件，主要是因为存在科学上的不确定性及缺少方法。成员可以改善现存森林资产，承担管理的积极义务，这就需要设计一个规制框架；奖励不砍伐树木的成员，就有一个补偿其损失和成本的问题。这涉及许多法律问题，其中一些问题亟待探讨、解决。

1.REDD机制的形成

2005年在加拿大蒙特利尔举行的UNFCCC第11次缔约方会议上，巴布亚新几内亚和哥斯达黎加政府在其他八个成员方的支持下，要求将减少森林砍伐造成的碳排放（REDD）问题添加到谈判议程中，这一要求在会议上获得了广泛的支持。UNFCCC缔约方第13次会议要求开展与这一问题相关的工作方法研究。该报告又被提交给2008年在波兰波兹南举办的第14次缔约方会议，会上有提案认为，京都森林方法复杂，而REDD机制更加容易应用。^[5]提案还建议能力建设项目的实施旨在帮助发展中，应该对相关森林碳库存作出解释，遥感和地面评估要结合精确测量的森林库存，森林问题中的技术转让也需要进行评估。

2.REDD规制框架的挑战

当前，避免森林砍伐的问题仍未解决，这是因各成员不同利益所致。反对避免森林砍伐的人承认，砍伐森林会提高全球温室气体的排放水平，。这些问题包括永久性、测量、额外性、削弱碳市场、。^[6]要解决避免森林砍伐的问题，上述六个问题首先必须予以解决。

REDD机制中也存在永久性问题。确保林区永久性，对发展中来说是一个挑战。森林砍伐和森林退化是由多种因素导致的，有的高估了其控制森林砍伐的能力。历史表明，森林砍伐是一个亟需解决的复杂问题，非持久性问题产生的原因包括但是绝不限于保险、贷款发放及银行碳信用风险缓冲等。^[7]

为了衡量森林库存的变化，必须确定一个森林库存的基线。建立适用于发展中的森林基线，需要具有测量森林库存的能力，并且实行监控。巴西、印度等有很强的全球信息系统和遥感能力，但在大多数发展中，这种类型的能力是欠缺的。因此需要适当的技术转让和发展援助，使遥感和信息系统运作起来，以提供科学的数据。

避免森林砍伐的行为也可能会破坏碳市场，因森林信用比其他行业的信用更便宜，这种成本优势会创造更多的森林投资项目，但有可能损害其他减排领域的发展。

有些《京都议定书》项目可能在本国国界以外实施，。避免森林砍伐的方案需要各方采用新的森林管理实践，。与森林保护区这一概念相关的权利和责任，在所有森林谈判中都存在很大争议，。然而，随着环境服务市场的引入，。，而且参与这些市场是可选择的和非强制的。

“泄漏”的概念也成为REDD机制面临的重要挑战。在一个区域开展气候变化减缓行动发生碳泄漏，直接或间接导致另一个区域碳排放的增加。在避免森林砍伐的背景下，这是一个威胁。森林砍伐还可能引起人们失业和流离失所，因此奖励避免森林砍伐的行为将是有所裨益的。某些发展中可能有实施京都森林项目的优越条件和能力，因此，森林砍伐活动可能会转移到能力较弱的，这样会导致没有减少全球净减排。在国际木材市场上，没有提供可持续生长木材的保障，而全球对木材产品的需求又会加剧这个问题。

有两个措施有助于解决碳泄露问题。一是为木材产品进口商创建义务，要求木材产品来自森林可持续管理区域。现有的方案可以用来执行这项义务，如森林认证程序和FLEGT倡议。二是可以建立防止泄漏框架，测量森林泄漏。这需要建立基线和监控系统。地方泄漏框架的引入不会阻止发生在国界之外的泄露。为了解决之间的泄漏问题，还需要全球基准和监测系统的建立。

3.总量交易模式

现有的国际气候变化制度中还需要创建一个新的机制——碳储存机制。这种机制的目的是通过经济奖励，永久保护在森林中的碳储存，这一模式涉及“总量交易”方法。在这种方法下，根据热带森林和碳存储能力的水平，给各成员方分配信用额度。成员可以使用这些信用来履行自己的国际义务，或将这些优惠卖给其他成员方。这种方法还通过信用销售创收来创建永久的保护林区的激励措施。

4.基线和信用模式

巴布亚新几内亚和巴西提议通过建立基线和信贷计划来支持包括REDD在内的机制。在这种机制下，要建立森林砍伐率的基线，砍伐的森林转化为碳排放量，可以在国际碳市场上出售，可以作为给予避免森林砍伐的的补偿。实行减排的热带森林，基于碳市场的平均值从发达获得补偿，这种模式目前在国际谈判中被称为“减排补偿”。

5.对模式的评价

国际可持续发展法律中心不推荐REDD的基线，因为其基线计算起来很困难。而且建立总量交易系统或为REDD建立基线信贷方法也是有困难的。所有建议都需要提高监测森林状况的能力以确保遵守计划。建立REDD规制框架很繁琐，成员也可能决定因此而不参与该机制。如果碳市场能促使林地转化为其他用途，如转化成农地或其他商业性伐木区，与金融支付机制相竞争，那么碳市场将不能为避免森林砍伐提供真正的激励。^[8]

6.REDD机制的发展

2007年12月巴厘岛行动计划正式认可REDD机制，2009年4月在德国波恩举行的UNFCCC大会上又讨论了REDD+机制的概念。该机制在减少森林砍伐，防止森林退化的基础上，越来越认可森林的碳储存功能。2009年12月哥本哈根气候大会采纳了科技咨询附属机构（SBSTA）作出的激励REDD 行动的决定草案。《哥本哈根协议》第6条进一步支持了该决定：“我们认可减少砍伐森林和防止森林退化产生的碳排放的至关重要的作用，需要加强温室气体减排，包括直接建立REDD+机制，促进发展中金融资源的配置。”

为进一步促进、鼓励REDD的发展，澳大利亚、法国、日本、挪威、英国和美国承诺，对发展中公共财政资助35亿美元以协助REDD计划的实施。UN-REDD项目估计需要250亿美元投资。从2015年开始，年度全球森林砍伐将减少25%。有学者设想REDD+机制的实施将分阶段进行：第一阶段为初始准备阶段；第二阶段为实施政策和进行示范活动；第三阶段是完整的实施阶段。目前处于第一阶段，即实施REDD的准备阶段，玻利维亚、刚果民主共和国、印度尼西亚、巴拿马、巴布亚新几内亚、巴拉圭、坦桑尼亚联合共和国、越南和赞比亚都已经开始或处于这个阶段。

2014年12月在利马气候大会上，190多个成员方又达成了新的所有成员国采取气候行动的2015年气候协议草案，其中为支持REDD+项目，利马气候大会主席宣布在UNFCCC官网上建立“REDD+信息中心”，聚焦各国在REDD+方面采取的行动。^[9]

，开启了建立全球气候新秩序的新篇章，但目前国际社会还没有统一的《国际森林法》，国际森林机制和政策还需要各国国内实施，下面以中国和澳大利亚为例分析对森林机制的实施情况，并展望未来对林业的规制方法。

（一）森林清洁发展机制项目的实施

在《京都议定书》指导下建立大量的森林项目，全球森林覆盖率就会增加。对造林和再造林给予指导与鼓励，会促使土地利用发生变化。如果得到财务上的资助，情况会变得更好，法律保护下的林区会显著增加。

国际气候变化制度如果为森林问题引入新的义务，将会改善世界森林的状况。例如，可以引入具有法律约束力的义务，要求各方增加一定比例的森林覆盖率，未能履行这一义务，可能导致；要求各方在一个特定的时间内，增加受保护的林区的比例；要求各国遵守可能涉及的规则。

当然，让各成员方都同意承担这类义务一定困难重重，正如国际森林制度的发展历史一样，但这是国际社会努力的方向和目标。

中国广西珠江流域的清洁发展机制下的造林项目已经登记注册，这个森林项目将持续30年，其目标是减少碳，提高生物多样性，改善水土流失，并为当地社区带来更多的收入。项目具体包含以下内容：项目概述、基线方法、监测方法和计划、对人为温室气体净排除的汇的评估、项目的环境影响、利益相关者的评论等。

澳大利亚是一个联邦，实施气候变化机制涉及联邦、州等各级政府。联邦政府在2007年形成了一种与《京都议定书》明显不同的方法。澳大利亚最后在2007年12月第13次缔约方会议上批准了该议定书。但由于澳大利亚前政府未能充分实施减缓和适应气候变化的计划，所以澳大利亚的碳市场与国际相比，是未完全开发的。。

碳汇权是一种财产权，由法律创建，承认对指定区域的土地所有权享有权利。这些权利并不赋予所有者排放二氧化碳的权利。各国为承认和执行这些权利创造了不同的机制。

以澳大利亚为例，昆士兰州制定了2001年《林业和土地所有权法》，修正了1959年《林业法》，允许以“自然资源产品”订立合同，进行交易。新南威尔士州制定了1998年《碳权利法（修正案）》，修正了1919年的产权交易行为，创建了碳汇权。维多利亚州修订了1996年《林权法》，通过了2001年《林权法》，规定了树木碳汇的商业开发权。西澳大利亚州制定了2003年《碳权利法》，为碳权利提供了法律框架，获得了地契中此类权利的登记资格。塔斯马尼亚州允许特定的林权登记，包括1990年《林权登记法》中的碳汇权利。澳大利亚首都直辖区和北部地区亦有明确的立法。

（二）未来对林业的规制方法

2008年澳大利亚联邦政府发布了《碳污染减排计划》的报告，其政策有以下三方面的主要内容：澳大利亚的温室气体减排，到2050年降低到2000年水平的60%；适应气候变化；帮助塑造全球性的解决方案，保护地球并促进澳大利亚的长期利益。

该报告引入了碳排放总量交易制度，并于2010年开始实施。总量意味着政府要限定大气中温室气体排放总量并进行分配。总量的目的是确保在层面减少温室气体排放，温室气体的重要排放国必须为每吨温室气体排放获得“碳污染许可证”。该计划的贸易部分指的是其将根据需要，允许参与者进行排放权交易，并建立了碳信用市场，因此有了“碳经济”的概念。森林工业有机会参与碳排放交易制度。信用随着时间的推移在价格上会增加，因此，参与排放权交易、森林信贷等活动是有风险的。

森林砍伐所致碳排放量大约占澳大利亚碳排放量的11%。政府计划通过制定立法禁止、限制、减少发生在澳大利亚的森林砍伐量，以此来降低这一来源的排放量。

森林碳汇活动减少了温室气体的排放。植树造林是绿皮书确定的重要的碳汇活动，植树造林可以以多种方式进行。有对植树造林及毁林的奖励和惩罚措施；非以获得木材为目的的森林种植将获得许可证，许可只能在不突破净排量的情况下准许，如将林地转化为另一种用途的情况。这些活动与情况都需要监测和报告，管理者因此将增加报告义务。

总之，在国际气候变化制度下，各国需以多种方式规制森林。会计和报告方法以及政策在本质上都是复杂的，反映了它们试图衡量的事务的复杂性。成员方为了更广泛地进行森林的会计工作，应该重提方法问题。在未来的理想情况下，应创建关于森林碳汇和源值的标准政策工具。这一政策工具将目前使用的不同方法用于该制度内不同的森林活动。，，此外，它也能提供融资实施森林项目。由于这些原因，我们预计国际气候变化制度将在国际森林政策议程中具有举足轻重的地位。此外，国际环境法中的共同但有区别责任原则、污染者付费原则和环境正义原则都赋予各国较重的义务，希望各国能逐步提高能力建设以应对各种环境挑战。

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